核心提示：全国人大代表、立信会计所朱建弟提出关于修改《证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》的建议。

内容：

现行《证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》的规定及其问题。

根据《证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（2018年修订，以下称“《行政许可规定》”）第十五条和第二十二条，为申请人制作、出具有关申请材料的证券服务机构及其有关人员因涉嫌违法违规被证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响，证监会应作出不予受理申请的决定，已经在审查材料过程中的，应当作出中止审查的决定。根据《<证券监督管理委员会行政许可实施程序规定>第十五条、第二十二条有关规定的适用意见—证券期货法律适用意见第13号》，证券服务机构在各类行政许可事项中提供服务的行为，按照同类业务处理，适用《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”有关规定。

上述规定施行后，对会计师事务所造成了一些不利影响：

首先，尽管《行政许可规定》区分了对会计师事务所及其相关人员的立案调查或司法侦查，但是从既往执法实践看，一旦项目合伙人受到立案调查，会计师事务所也将一并受到立案调查。即便会计师事务所没有受到调查，也会因注册会计师受调查，而导致其相关业务暂停。无论在何种情况下，会计师事务所都将面临同样的风险，《行政许可规定》的上述规定增加了会计师事务所的责任。

其次，在证券市场“强监管”背景下，近几年会计师事务所受到立案调查的数量显著增加。对于客户数量多、市场占有份额更大的会计师事务所而言，一旦受到立案调查或者司法侦查，其涉及证监会许可的众多相关业务即遭暂停，导致其中的一些业务被迫流入规模较小的会计师事务所。而一些小型事务所上市公司客户少，经验不足，无法为资本市场提供更加良好的服务。

后，从执法实践看，证监会从立案调查到终处罚的时间很长，甚至数年，按照《行政许可规定》规定暂停会计师事务所的相关业务，将使其面临长期停业的风险，可能导致在结案之前就对会计师事务所作出过度处罚。并且，长期停业还可能导致会计师事务所队伍不稳，人才流失，甚至分崩离析，数年来做大做强的成果遭到严重削弱，不利于注册会计师行业的长久发展。

修改《证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》的几点建议。

适当分离会计师事务所及其合伙人的责任，对涉嫌违法违规的个人先行立案，对会计师事务所暂缓立案。

根据《合伙企业法》第五十五条和第五十七条的规定，特殊的普通合伙企业中，一个合伙人或者数个合伙人在执业活动中因故意或者重大过失造成合伙企业债务的，应当承担无限责任或者无限连带责任，其他合伙人以其在合伙企业中的财产份额为限承担责任。合伙人在执业活动中非因故意或者重大过失造成的合伙企业债务以及合伙企业的其他债务，由全体合伙人承担无限连带责任。鉴于多数会计师事务所均采用特殊普通合伙组织形式，发生审计侵权事件时，应首先追究合伙人的责任。

因此，我们建议，在证券违法违规调查过程中，如证监会发现会计师事务所项目合伙人存在证券违法违规行为，应首先对当事的项目合伙人进行立案，有充分证据证明会计师事务所存在重大过失时，再对事务所追加立案；对于被立案的项目合伙人，在接受调查期间，可以责令其暂停行使合伙人职务，不得承接、保持和执行相关业务；调查结束后，如果项目合伙人违法违规行为成立，则给予行政处罚或移交司法机关处理；对于被立案的会计师事务所，不暂停其业务，待案件调查结束后，通过行政处罚或民事赔偿等方式依法追究其责任。

对于被监管部门立案的会计师事务所，不暂停受理相关业务。

首先，会计师事务所受到立案调查终并不必然受到处罚，在立案调查阶段就暂停会计师事务所业务，将导致会计师事务所在案件调查终结前遭受巨大损失。注册会计师是在非常复杂环境进行审计的，如果公司治理层、管理层和第三方串通实施财务舞弊，极有可能使审计程序失效，尽管注册会计师可能执行了必要的审计程序。然而在该等情况下，会计师事务所在立案阶段就遭受了不必要的停业损失。

其次，立案阶段暂停业务将可能导致双重处罚。根据《财政部、证监会关于会计师事务所从事证券期货相关业务有关问题的通知》（财会[2012]2号，以下称“《通知》”）条，会计师事务所两年内在执业活动中受到两次以上行政处罚、刑事处罚的，应当自出现上述情形之日起两个月内进行整改。2018年《行政许可规定》实施后，会计师事务所可能同时面临因《行政许可规定》被暂停业务及因《通知》规定的“两年两单”被停业整顿，实际上受到双重处罚，违背过罚一致的基本原则。

因此，建议删除《行政许可规定》第十五条和第二十二条关于在立案调查或司法侦查阶段暂停会计师事务所相关业务的规定，将《行政许可规定》第十五条和第二十二条修改如下：

第十五条申请人有下列情形之一的，作出不予受理申请决定：

(一)通知申请人补正申请材料，申请人在30个工作日内未能提交全部补正申请材料；

(二)申请人在30个工作日内提交的补正申请材料仍不齐全或者不符合法定形式；

(三)法律、行政法规及证监会规定的其他情形。

决定不予受理申请的，受理部门出具不予受理通知，告知申请人或者其受托人取回申请材料。申请人或者其受托人取回申请材料的，受理部门应当检查并留存申请人或者其受托人的身份证明文件(或复印件)、授权委托书，经登记后将申请材料退回申请人。

第二十二条在审查申请材料过程中，有下列情形之一的，应当作出中止审查的决定，通知申请人：

(一)申请人因涉嫌违法违规被行政机关调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，对其行政许可事项影响重大；

(二)申请人被证监会依法采取限制业务活动、责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施，尚未解除；

(三)对有关法律、行政法规、规章的规定，需要进一步明确具体含义，请求有关机关作出解释；

(四)申请人主动要求中止审查，理由正当。

法律、行政法规、规章对前款情形另有规定的，从其规定。

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